【关注】CFDA权威解读两办发36条

10月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械的创新的意见》（以下简称《意见》）。为了做好政策解读，回应社会关切，10月9日，国家食品药品监督管理总局召开新闻发布会，国家食品药品监督管理总局副局长吴浈，药品、化妆品注册司司长王立丰和医疗器械注册司司长王者雄在会上回答了记者提问，并对《意见》进行解读。

《意见》的背景、主题及重要意义

背景：2015年以来我国开始进行大幅度的审评审批制度改革。2015年8月份，国务院印发了《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，《意见》进行了一系列改革制度的设计。《意见》发布以后，还制定了一系列相配套的改革措施，取得了阶段性的效果。

这个阶段性效果主要是基本解决了药品注册申请的积压问题。近两年来，有一批新药和创新医疗器械优先获准上市。国内医药创新的氛围日渐浓厚，海外的一些医药科研人员回国创新越来越多，企业研发的投入明显增加，这样大大激发了药品医疗器械创新的活力。这是这几年改革的效果。

审评审批改革方面取得了明显的进步，但是也应该看到，药品医疗器械研发和质量与国际先进水平仍然存在较大差距的现状没有改变，支持创新的一些深层次的问题还有待解决。

第一，企业创新的能力比较弱。大家都知道国内制药企业数量比较多，但是制药企业新产品研发总投入只有全球最大的制药公司一家的投入量，这就是研发投入不够。这几年我们研究的一些新化学药品和新生物制品，多数都是国外同类产品基础之上的一些改造和修饰。国内仿制药因为质量疗效有差距，不能形成与原研药在临床上的替代，这都是我们研发能力比较弱、科技创新能力不强的一些具体表现，这是深层次问题。

第二，药品审评审批制度还有不尽合理之处。尽管我们做了大幅度的改革，但是还存在一些问题。比如现在要求进口的一些创新药，必须要在国外获准上市后才可以到国内来申请上市。比如创新药在国外完成一期临床以后，才可以到国内申请来临床试验，就是晚一步，慢半拍，做不到同步，某种程度上迟滞了一些国外创新药在中国批准上市。我们也做了数据统计，2001年到2016年，发达国家批准上市的创新新药433种，在中国上市的只有一百多，只占30%，近十年来，我国上市的一些典型的新药，上市的时间平均要比欧美晚5-7年，国外都已经用了六七年了，中国才上市，这就是因为很多制度设计造成了新药在中国上市慢半拍。因为这个现状存在，所以现在网上购买药品，也包括个人从境外携带药品的现象越来越多，存在很多隐患。

第三，鼓励创新的一些政策还有待加强。这次文件里写到药品数据保护，专利的链接，专利期的补偿，像这样一些保护政策的制度性设计，在一些发达国家都已经在做，而我们国家现在还处在研究状态。像开展药物临床试验，我们现在药物临床试验的资源还相对比较紧缺，鼓励和支持医疗机构、医务人员参与临床试验的有关政策还有待完善。这也是一个深层次的问题。

主题：《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》是一个纲领性文件，对今后的工作具有很强的指导性。这个文件的主题就是鼓励创新。着力点是要解决公众用药问题，让公众能用得上新药，用得上好药，当医生在给患者治病的过程当中能够有更多的选择。

解决公众用药问题，关键是创新。要尽快的让一些新药上市，我们讲不仅仅是国内的新药上市，包括国外的新药也在在中国尽快上市。

意义：这个文件从促进我国医药产业的创新发展，参与国际竞争，保障公众健康的高度，对审评审批制度改革做了系统的制度设计，意义非常重大。主要表现在：

第一满足公众用药需求。满足公众用药急需，归根到底要靠创新，只有创新才能研发出更多的质量高、疗效优的新药好药，才能使更多的新药好药在中国上市。我们在制度设计里有些优先审批，加快审批，通过这些来降低研发成本，有利于降低新药上市价格，更好的实现药品的可及性。我们既要有新药，还要有能让老百姓用得起的新药，这是这次文件的重大意义体现的第一个方面，满足公众的需求。

第二方面是提高仿制药的质量和疗效。鼓励创新，既要鼓励原始创新，也要鼓励消化吸收再创新。我们要求仿制药和原研药的质量疗效要一样，要做好的仿制药是需要有创新的能力，做一个好的仿制药仍然需要有创新的能力。

第三方面是推动药品供给侧结构性改革。要使我们的医药产业做大做强，使我们的医药产业更具竞争力，改变我们国家的新药长期依赖进口，这也是我国创新型国家战略在医药行业的具体实施。

药品专利链接、专利期补偿，以及临床试验数据保护等措施的作用和意义。
专利链接、专利期补偿、数据保护，实际属于知识产权保护的范围。知识产权保护力度的欠缺是制约我国医药创新产业发展的一个重要原因。药品专利链接、专利期补偿以及数据保护，出现在一些欧美国家和发达国家。这些制度实施以后，对创新企业积极性起到很好的作用，也激发了仿制药生产的积极性。

药品专利链接实际上就是把药品的审批和专利关联起来。在我国，药品审批是食品药品监管总局负责，专利纠纷涉及知识产权局以及知识产权法院，现在把它们关联起来，目的是在药品审批过程当中，如果发现有专利侵权纠纷可以通过法院裁定解决，可以把专利纠纷和侵权风险解决在药品上市之前，有利于保护专利权人的合法权益，提高专利的质量，也有利于降低仿制药企业挑战专利的市场风险。

专利期补偿是在行政审批过程当中占用了专利权人的时间，专利从研发开始到最后上市，审批时间越长，占用专利保护时间就越长，减损了专利权人的权益。为此，监管部门为占用的专利时间给予一些合理的补偿。

数据保护是研究者自行取得的数据不被别人商业利用，行政部门对企业申报的数据要采取保护措施。

《意见》明确提出要探索建立药品专利的链接制度，开展药品专利期补偿的试点，完善和落实数据保护制度。三者结合，是知识产权保护的组合拳，着力构建科学、系统的保护机制，采取积极主动的保护，有效保护专利权人的合法权益，激发创新活力。鼓励创新，鼓励仿制，这套制度将起到很大的效果。

药品知识产权保护的系列措施，完全符合我们国家建设创新型国家和促进医药产业创新发展的需求，对保护和激发我国正在蓬勃发展的民族医药创新活力，尤其是对我国特有的具有独立自主知识产权的中药领域，将会发挥极大的积极作用，全面的提升我国医药产业的创新发展。

《意见》在鼓励创新方面的具体措施

《意见》在鼓励创新方面可以概括为五大方面：

第一，改革临床试验管理。比如临床试验机构实行备案制。改革临床试验的审批，由过去的明示许可改为默示许可。有条件接受境外多中心临床试验数据。国外数据符合我国药品注册要求的可以用在国内的审评。鼓励社会力量投资设立临床试验机构来参与临床试验，解决临床试验资源不够的瓶颈。

第二，优化审评审批。《意见》提出要进一步优化审评审批程序，明确两个附带条件批准，一是罕见病用药，二是临床急需药。文件还提出药品与原料、辅料、包装材料关联审批，今后不单独审批，这样能明显的提高审评审批效率，又可以提高审评审批的质量。

第三，加强创新权益保护。探索建立药品专利链接制度，开展药品专利期的补偿试点，完善和落实药品数据保护。此外，建立上市药品目录集，其意义在于，一是确立药品原研标杆，二是提供仿制标准。

第四，明确上市许可持有人的责任。今后在药品监管方面要突出上市许可持有人这个制度，落实上市许可持有人的法律责任，建立健全上市许可持有人直接报告不良反应的制度。同时，明确上市许可持有人持有药品创新产权，明确科学家的创新研究者属性，要改变科学家既从事创新研究，又要负责药品生产销售的现状。

第五，提升技术支撑的能力。完善技术审评的制度，优化上市的流程，加快信息化的建设。从送审到审评，审评到上市实现全过程公开。建立集约化的检查员队伍，落实全过程的检查责任，保障监管服务的水平和能力与创新发展的速度相适应。

临床试验机构备案制的监管

临床试验机构资格认定改为备案制，是临床试验改革的一项重要内容。

临床试验机构的资源相对紧缺，是制约我们药品创新发展的一个深层次问题。

我国二级以上的医疗机构已经超过1万家，三级以上的医疗机构有2000多家，但是现在通过认定能够做药物临床试验的机构只有600多家，特别是能够承担I期临床试验的机构仅有100多家，某种程度上成为医药创新的瓶颈。

所以，如何鼓励更多的医疗机构参与临床试验是改革的重要内容，这次我们把认定改为备案，是改革的一项举措。

临床试验机构不能满足创新的需求，特别是现在临床机构还承担着大量的医疗任务，所以在临床机构里面如果能够分割出一块来承担药物临床试验，就显得尤为重要。特别是现在医生紧缺，机构紧缺这样一个大的背景下，提出由认定改成备案，可以减少环节，提高效率。

临床试验机构资格认定改为备案制，一是体现了监管理念的变化，强调由事前的认定改为事中、事后全过程监管，也是符合党中央、国务院提出来的放管服的要求。二是调整了监管模式，将针对机构的认定改为围绕试验药物全过程检查，使临床试验监管的针对性更加明确、清晰，将监管的重心由认定机构的形式转为监督检查机构开展临床试验能力的形式，唯能力而不唯机构。三是通过鼓励社会力量投资设立临床试验机构等措施，切实拓展临床试验机构的数量，提高临床试验研究者的积极性，有效的缓解医疗和科研的矛盾。

通过围绕临床试验药品的全过程检查，不仅没有降低对临床试验机构准入的标准，而且强化了临床试验机构监管的效率，同时也进一步保证临床试验的质量，更有利于净化药物临床试验的环境。

罕见病治疗药品和医疗器械的市场准入

《意见》对罕见病用药的研发制定了一些鼓励措施。

第一，要公布罕见病目录。明确哪些是罕见病，再对相应的药品按照罕见病用药管理，给支持、给帮助、给保护，做到有的放矢。

第二，明确目录后，公布罕见病目录相关的药品。

第三，罕见病用药在注册申请时给予鼓励政策。如果是在国内研发并开展临床试验的，可以减少临床数据要求，甚至可以免临床，保证一些罕见病用药及早用在患者的身上。境外已经上市罕见病用药，可以附带条件批准。附带条件就是对临床急需，可能会危及生命的一些疾病，如果这些药品在临床试验的早期、中期的指标显示出了疗效，并且预示可能有临床价值，就可以先批，让患者用上药。企业在上市以后，按照要求继续完善研究。对于临床特别急需的，可以接受境外的数据直接批准上市，保障罕见病患者有药可用。

下一步，CFDA将和国家卫生计生委一起，针对罕见病目录以及罕见病用药情况，研究明确罕见病用药减免临床试验和附带条件批准的一些具体标准和要求，指导和支持罕见病用药的研发。

医疗器械审评审批制度改革方向

《意见》在医疗器械审评审批改革方面将开展以下几方面的工作。

一是改革临床试验管理。CFDA将会同国家卫生计生委联合出台临床试验机构的备案条件和备案管理办法，建立医疗器械临床试验机构和临床试验项目备案管理信息系统，并且加强临床试验机构和临床试验项目的监督检查，对临床试验过程当中弄虚作假，捏造临床试验数据的违法违规行为，将依法予以严肃查处。对于治疗严重危及生命，并且尚无有效治疗手段的医疗器械，在临床试验的初步观察可能获益，允许通过拓展性临床试验，在知情同意以后，用于其他患者，相应数据可用于医疗器械的注册申请。同时，将医疗器械的临床试验审评审批由明示许可改为默示许可，提高效率。

二是加快医疗器械上市的审评审批。在医疗器械注册时接收符合我国医疗器械注册法规要求的境外临床试验数据，同时科学合理的设置医疗器械的临床评价相关要求，加快临床急需医疗器械的审批，对于罕见病用医疗器械可以减免临床试验，准予有附带条件的批准上市。对治疗严重危及生命尚无有效治疗手段的疾病，以及公共卫生方面急需的医疗器械，也可以附带条件批准上市。对于国家重大科技专项和国家重点研发计划支持的创新医疗器械，将继续给予优先审评审批。

三是完善医疗器械的审评审批制度，加强医疗器械审评机构的能力建设。形成以审评为主导，检查检测评价为支撑的审评审批新体系。推行团队审评，建立由临床医学、临床诊断、机械、电子、材料、生物医学工程相关专业的审评人员组成的项目审评团队，负责创新产品的审评工作。不断地完善注册申请人与审评中心的沟通交流机制，严格执行专家咨询委员会制度，对重大技术问题由专家咨询委员会进行论证。推动医疗器械注册审评纳入政府购买服务试点范围，通过这项措施增加审评员的数量，扩大审评员队伍，同时也加强审评员的培训，提高素质，建立专业化的审评员队伍。要积极推动第二类医疗器械的审评标准统一，逐步实现国家统一审评。

四是实施医疗器械全生命周期管理，加强检查员队伍建设，逐步建立职业化的检查员队伍，强化检查员培训，提升检查员的能力和水平。加强对医疗器械临床试验质量管理规范和生产质量管理规范执行情况的监督检查。要逐步完善医疗器械注册人制度，落实注册人对医疗器械设计开发、临床试验、生产制造、销售配送、产品召回、不良事件报告，以及再评价等全过程、全生命周期的法律责任。

通过以上措施，进一步来鼓励医疗器械创新，满足临床使用需求，激发我国医疗器械产业的发展活力，促进我国医疗器械产业健康快速发展。

接受境外临床试验数据对于鼓励创新的意义

《意见》提出，在境外多中心临床机构取得的临床试验数据，符合我国药品注册要求的，可以用于在我国申报注册。目的是要减少重复试验，降低研发成本，提高上市效率。

过去到我国上市的药品必须要在我国开展临床试验，其目的是为了保证这些药用在中国人身上能够安全有效。这次提出接受境外临床试验数据是有条件的，首先应该符合在我国注册相关的要求，同时还应该证明不存在人种差异。

在我国同步开展国际多中心临床试验。接受境外临床数据不仅仅有利于国的企业，也有利于国内创新型企业。国内已有一批创新型企业走出了国门，他们在国外注册，临床试验数据也可以用于在我国进行药品注册，这样就可以减少重复临床试验，提高效率，降低研发费用，也可以减少一些国外药在中国上市的延时期。

同时，要加强临床试验的监督检查，不仅是接受，还要派检查员到境外临床试验机构进行现场检查。通过建立境外临床试验的检查机制，逐步加大对境外临床试验的检查力度，保证境外临床试验数据能够准确。临床试验委托协议签署人和临床试验研究者是临床试验数据的第一责任人，需要对临床试验的可靠性承担法律责任。

上市药品目录集的意义及工作安排

《意见》提出要建立上市药品目录集，载入新批准上市和通过仿制药质量和疗效一致性评价的药品。有两方面意义：

一方面是上市药品目录集将明确我国仿制药发展的客观标准，方便药品研究机构、药品生产企业和公众公开查询药品的属性，包括有效成份、剂型、规格以及上市许可持有人、取得的专利权、数据保护等相关信息。

另一方面，上市药品目录集将对促进仿制药发展有巨大的指导作用。

关于上市药品目录集的编制原则、框架体系，目前已经有一定基础，正在总局药品审评中心网站公开征求意见。

中药注射剂再评价

再评价工作和仿制药质量和疗效一致性评价道理是一样的，早期注射剂缺乏完整对照的数据，所以要对注射剂进行评价。注射剂开展再评价难度大。需要进一步研究如何进行再评价，所以时间上是五到十年。

注射剂中大家最关心的就是中药注射剂。按照国务院44号文件要求，对中药注射剂安全要进行再评价。再评价方案已经初步形成，但还在业内讨论，近期可能会征求意见。另外，中药注射剂再评价比化学药品注射剂再评价更难。所以如何进行再评价，方法上又和化学药品注射剂再评价有所区别。中药注射剂不仅要评价安全性，还要评价有效性，有效性是药品的根本属性，如果没有效这个药品就没有价值。下一步将制定具体的评价方法。